Politiques industrielles pour les Districts

Un exemple de développement à partir du bas et sans aides publiques

L'une des questions que nous posent souvent les nombreuses délégations d'administrateurs et d'agents économiques territoriaux à l'occasion de leurs fréquents voyages d'étude consacrés aux Districts italiens concerne les instruments de politique industrielle prévue au niveau national et régional en faveur de leur développement.
Il est bon de dissiper immédiatement tout malentendu: les Districts Industriels italiens sont nés sans programmes d'aide ou d'accompagnement; leur développement a eu lieu en différentes phases selon des chemins de croissance différents, à l'instar des secteurs de production dans lesquels ils se sont spécialisés.
En Italie, il n'existe pas d'entités juridiques ou administratives qui s'occupent de façon institutionnelle des Districts Industriels; des agences locales de développement ont été créées dans quelques régions seulement, une fois que les Districts s'étaient déjà affirmés; en outre, leurs activités sont souvent limitées à des projets collectifs dans le secteur de la promotion, de la formation et de la diffusion d'informations économiques et technologiques de secteur.
Les programmes de politique industrielle adoptés en Italie et dans les autres pays ont misé en grande partie sur les secteurs high-tech, sur la chimie et l'industrie automobile, sur les grandes entreprises, sur la création de nouvelles entreprises et de nouveaux emplois dans les zones défavorisées.
Dans la plupart des cas, les Districts Industriels ne présentent pas ces conditions: ils sont spécialisés dans des secteurs traditionnels (la mode, les articles ménagers…); ils se composent d'un réseau de petites et moyennes entreprises; ils présentent un taux de chômage faible et ne sont pas localisés dans des régions connaissant des problèmes de développement ou de désindustrialisation.
De plus, les Districts Industriels ont souvent été décrits comme des systèmes gagnants qui ne nécessitaient d’aucunes ressources ou interventions spécifiques. Les protagonistes des différents systèmes de production locaux n'ont jamais envisagé de se coaliser pour revendiquer directement des interventions en leur faveur: le Club des Districts Industriels a été créé fin 1995.
Il n'est donc pas surprenant si parmi les préoccupations politiques du gouvernement italien, les Districts Industriels occupent une place exactement opposée à celle qui lui est réservée dans les documents et dans les débats publics. Les programmes de l'Union Eeuropéenne aussi, qui par ailleurs consacrent beaucoup de place aux petites et moyennes entreprises, ne saisissent pas la dimension spatiale du développement et des relations qui existent entre groupes d'entreprises d'une même zone. L’expérience des Districts Industriels souligne au contraire que la flexibilité et la capacité d'innovation des petites entreprises sont étroitement liées à la dimension territoriale et à leur interaction.

Politiques économiques et Districts Industriels

Les politiques industrielles n'ont pas soutenu directement le développement des Districts, mais cela n'est pas nécessairement vrai pour les entreprises des Districts qui, dans certains cas (et comme toutes les autres entreprises), ont pu utiliser des instruments de politique industrielle de caractère général prévus par les gouvernements italiens.
Certains instruments se sont montrés assez efficaces. Rappelons à ce titre la loi de 1965 destinée à encourager les investissements en machines-outils (l. n. 1389/1965 connue comme loi Sabatini). Outre la contribution au titre des intérêts sur les emprunts contractés par les petites entreprises pour leurs investissements en outillages, cette loi fournit des garanties en faveur du constructeur des outillages ("domaine réservé" jusqu'à extinction de la dette). La "Sabatini" a été utilisée par de nombreuses entreprises, à l'intérieur et à l'extérieur des Districts, qui autrement n'auraient pas pu renouveler leurs outils de production.
Les aides (fonds Artigiancassa), au titre du capital et des intérêts, pour encourager les artisans à investir sont aussi des instruments publics en faveur de la diffusion des applications technologiques incorporées aux équipements de dernière génération.
Dans les deux cas (lois Sabatini et Artigiancassa), le montant total des contributions publiques n'atteint pas 10% de la valeur des investissements et demeure bien moins avantageuse que les aides prévues pour les investissements dans les zones défavorisées.
Les entreprises des Districts ont également fait largement appel à deux autres types d'aides prévues pour les "groupements promotionnels" (loi n. 83 de 1989) et les “groupements de crédit" (différents programmes dont la loi 371/91). Les groupements entre entreprises d'un même secteur ou d'un District sont, en réalité, un phénomène très diffus en Italie et pas seulement dans les Districts Industriels. Plus de 300 groupements locaux ou sectoriels travaillent dans le secteur des activités promotionnelles (participation à des foires, missions commerciales collectives, campagnes promotionnelles dans la presse spécialisée…); dans ce cas, la contribution publique pour l'activité réalisée est proportionnelle aux dépenses soutenues et au nombre d'entreprises regroupées et ne dépasse toutefois pas les 300 millions de Lires par an,et par groupement.
Le réseau des groupements de crédit, auxquels adhèrent globalement 800 000 entreprises réparties en 640 groupements, est plus articulé. Ils offrent deux types de service; le premier fournit aux établissements de crédit des garanties supplémentaires (fond collectif) en augmentant ainsi le volume des financements auxquels ils peuvent accéder, le deuxième négocie des taux de crédit plus avantageux que ceux, souvent pénalisants, réservés aux petites entreprises.

La loi de 1991

Outre ces aides de caractère général, les Districts sont restés en dehors du champ d'action des politiques industrielles italiennes, en particulier de celles concernant la formation, la recherche et l'innovation technologique.
En effet, une tentative explicite de soutenir les Districts Industriels a été menée en 1991 avec une loi (n. 317/91, art. 36) qui a transféré aux Régions les programmes de développement des Districts.
Cette loi fixe toutefois des critères statistiques très compliqués pour l'identification des Districts éligibles pour les interventions. Les Régions ne peuvent admettre au rang de District que les systèmes territoriaux du travail (ou bassins d'emploi) qui présentent des indices de spécialisation sectorielle et une densité de petites entreprises sensiblement supérieures à la moyenne nationale. Ces limites rigides ont provoqué de nombreux problèmes car le phénomène des Districts est très articulé et il n'est pas facilement reconductible à quelques paramètres statistiques.

Jusqu'à présent, 9 Régions se sont appliquées à reconnaître officiellement les Districts Industriels (Abruzzes, Campanie, Frioul Vénétie Julienne, Ligurie, Lombardie, Marches, Piémont, Toscane et Sardaigne) et seules 3 d'entre elles ont lancé des programmes d'intervention. Les ressources mobilisées ont été modestes : la Région Lombardie a versé 12 millions d'euros, la Toscane 1, le Piémont 6. Modicité des ressources investies mise à part, les lois régionales prévoient officiellement l'établissement de "comités de Ddistrict". Comme l'affirment les programmes de la Région Piémont, "leur rôle est de constituer un siège local de confrontation entre les parties intéressées sur les thèmes de politique industrielle territoriale". L'éventail des objectifs concernés dans les programmes que les Régions s'apprêtent à lancer (nous sommes encore dans une phase de rodage) est vaste; la contribution publique dans tous les cas ne peut dépasser 40% de la valeur des investissements et les bénéficiaires ne peuvent être directement les entreprises, mais les groupements ou le système du District pris dans son ensemble.
L’aspect le plus important est la reconnaissance officielle d'une façon différente de faire de la politique en faveur des Districts, mais cela ne vaut que pour l’avenir.

Les politiques au niveau territorial

Le vide laissé par le gouvernement central en matière de Districts a été en partie compensé par l'action des administrations et des organisations économiques territoriales qui ont secondé le développement des Districts avec les quelques instruments à disposition: les Régions ont financé l'activité des "centri servizi" (de petites sociétés spécialisées dans la dynamisation des systèmes de production des Ddistricts); les communes ont équipé les zones industrielles ou construit des installations d’épuration des eaux; les organisations syndicales ont réglementé de façon non conflictuelle les relations industrielles; les associations des entrepreneurs et les chambres de commerce se sont penchées sur la formation professionnelle et le développement des services collectifs (foires, transport, etc.).
Il s'agit là de quelques exemples d'une liste variée d'interventions mineures promues dans les Districts italiens en utilisant les fonds alloués par les lois communautaires, nationales et régionales.
Dans l'ensemble, le soutien public, même s'il est important, n'a jamais joué un rôle de première grandeur dans le développement des Districts.